李兆明研究员系列论文之七:第三责任托管方:央企档案管理体制攻略
  作者: wlh       更新时间:  2009/10/23 09:39:38  文章来源:EAKMRC

第三责任托管方:央企档案管理体制攻略

李兆明

(本中心特约研究员,中国铁路物资总公司副研究馆员)

摘要:文章就“为什么需要将中央企业档案工作交由第三责任方托管”、“如何实现央企档案管理工作第三方托管”和“如何处置第三责任方与第一责任方和第二责任方的权责利关系”问题谈了作者的看法,并指出实现第三方托管是央企档案工作改革较为理想的途径

关键词:央企档案工作 第三托管方 托管方案

1 为什么需要将中央企业档案工作交由第三责任方托管

在中央企业政企分离改革中,在实现国资委监管央企之后,央企管理关系基本理顺。但改革后的央企档案工作却被拒之于国资委大门之外,由国家档案局代管,重新构成了政企不分的央企档案管理非正常格局。经过若干年的实践经验分析证明:这种央企档案管理格局既不能适应于央企档案工作发展的需要,也不能为构筑新型档案管理体制做好铺垫。据笔者对铁路、化工、城建等系统做出的调查得知,由国家档案局代管庞大的央企档案工作体系已属力不从心。这种宏观约束力极弱的极为松散粗放的企业档案管理方式,已经产生了如下几个方面的弊端:其一,由于行政关系难以理顺(央企归属国资委,央企档案工作并人国家档案局,将企业与企业档案工作分而治之)而导致档案工作宏观管理力度不断弱化。在以往按部委归口、按行业管理企业档案工作方式被打破之后,始终没有建立起行之有效的央企档案工作统一管理新的模式,许多央企档案管理者都有够不着“天”(即国家档案局)的感觉。其二,是在一整套央企档案管理法规尚未建立,依法治档格局尚未形成之前,依靠法律手段宏观管理央企档案工作只能是纸上谈兵。由于“企业行为”的强大作用,导致央企档案工作有法不依、违法不究问题屡屡发生,并有愈演愈烈之势。一些央企档案工作得不到本单位领导有力支持而陷入困境,央企档案管理始终又有够不着“地”(本单位)的感觉。所以,在以往多年已经适应了的按部委、按行业进行企业档案管理的格局被打破之后,在能够适应央企档案管理的新格局尚未形成之前,央企档案工作便沦落为“上不着天,下不着地”,悬在空中,求人无助的境地。那么,在国家档案局(本文称之为“第一责任方”)对庞大的央企档案管理队伍难以有效管理状况下,在国资委(本文称之为“第二责任方”)尚不能履行央企档案管理职能的状况下,我们必须从社会上寻求第三责任方。以实现央企档案工作的得力高效的宏观管理,以全新的央企档案管理模式。力转央企档案管理工作之困局。

2 如何实现央企档案管理工作第三方托管

2.1 几种方案的选择。方案一:由国家档案局设置央企档案管理机构,继续对全部央企档案工作实行宏观管理。此方法由于政企关系不能分离,央企档案工作无法理顺。又者,在国家档案局内设置功能齐全的央企档案工作管理机构,一是与该局管理职能形成内部重复设置,二是少则几十人、多则上百人的人事定编将使国家档案局“增肥”,这个方案能否获得国务院认可呢?方案二:由国资委设立档案局统一管理央企档案工作,此方案较第一方案更具合理性,但除了方案一的问题外,众多高层次档案管理人才何处寻觅,仅仅依靠国资委之力又何能建立健全庞大的央企档案管理系统?方案三:由国家档案局与国资委协商,提出设置央企档案管理事务托管所(以下可简称“央企档案事务托管所”或“托管所”),经报国务院同意后,成立一个官辅民办的社会实体。该实体高层管理人员须经国资委与国家档案局协商认可后任命,包括中层在内的大多数管理人员,一律在社会上招聘托管所成立之后,与央企档案工作第一责任方国家档案局和央企档案工作第二责任方国资委签订央企档案管理工作托管协议,实行责、权、利相符合的、高效运作的央企档案宏观管理模式。

2.2 央企档案事务托管所需要具备的三大职能。央企档案事务托管所从客观上应当具备以下三种职能:一是央企档案工作行政托管职能。央企档案事务托管所作为央企档案工作第三责任方,因受到第一责任方和第二责任方的联手委托,经由具备法律效力的托管协议而实施央企档案工作托管业务;它属于国家机关授予的具备托管行政职权的档案专业社会实体。由央企档案行政管理委托方(此处将第一责任方与第二责任方作为独立的一方)与行政监督管理权力获得方双方共同维系的央企档案事务托管所,便由此具备了国家机关行政权力托管的央企档案管理职能。二是法律监督检查职能。在央企档案工作逐步纳入到法制化管理轨道过程中,一切央企档案工作必须受到法制化的强力制约。因此,央企档案事务托管所仅仅依靠国家机关赋予的行政职权,是难以驾驭好央企档案工作的,该机构还必须同时具备相应的法律依据性,以便通过法律途径,实施央企档案工作的依法治理。在相应档案法律法规尚不能提供足够的法律依据情况下,只能由国家档案局与国资委(必要时经国务院批准)联手授予托管所法律监督和依法检查央企档案工作之职权。就是说,对央企档案工作进行法律监督的托管所,是由行政方面参照档案法律授予的法律监管权,该权力有待《档案法》等相关法律修改后,方能使托管所真正通过法律途径获得央企档案工作的法律监管权。但是,将这种法律授权合法化的程序是十分复杂并须通过相应权威部门严格论证审查的。作为第三责任方的托管所必须具有相应的法律依据性,否则便毫无法律权威而无所作为。三是业务指导职能。在托管所成立之后,该职能的产生与履行因不需具备行政权威性与法律依据性,而无任何实施障碍。只不过是,需要在此提及的,是该种纯粹社会职能的档案业务指导,需要通过国资委和中央企业建立某种契约关系,以规范业务指导工作和权益分配问题

2.3 托管所需要构筑四大信息平台。央企档案管理事务托管所在具备了三大职能之后,仅仅具备了宏观管理模式。但是,具体操作技术手段与实施方法,亦应在考虑之中。笔者将其概括为四大信息平台:其一是构筑人才信息平台。托管所除了少数高管层由国资委和国家档案局联手任命之外,其余绝大多数员工都需从社会招聘而来。另外,由于托管所不具有国家公务员身份,手中没有“铁饭碗”,又实行定期业绩考核和淘汰制度,必然形成一定的人员流动性在优胜劣汰的人才循环流动过程中,必须及时将需要的人才,经评估认可后招纳进来。这就必须构筑起人才信息动态与社会人才市场的互动关系。人力资源部只有对社会中的档案专业人才信息资源心中有数,并及时掌握国家人才政策,才能保证托管所正常运作的人才需求。其二是政策法规信息平台。托管所受国家档案局与国资委联手委托,统一管理央企档案工作,形成了一个庞大的兼有行政权威与依法办事性质的档案管理运转系统,在国内,除了国家机关档案管理系统之外,再无其他档案管理系统的规模可以与之相比较这么一个庞大的具备了行政与法律管理手段的央企档案事务托管所,便自然产生了政策法规咨询业务,它(受委托)负有向央企解释国家相应档案政策法规的义务。因此,在托管所对社会开放的公共信息大平台上,建立法律事务信息平台,向社会宣传国家档案法律法规和央企档案管理制度、工作动态,也是其义务之一。同时,该所还应当担负起央企档案管理标准、管理规范的解释工作。其三是业务培训信息平台。除了定期定时定向举办央企档案管理培训班之外,日常大量的档案基础管理业务的普及和管理水平的提高,只能依赖于计算机网络信息平台提供服务功能。其四是国内外档案管理信息交互平台。在中国互联网用户超过一亿人之后,通过互联网获得国内外档案管理信息,已经成为为数众多的档案管理人员的习惯。但是,档案管理国内外信息交流状态目前尚不理想,需要托管所在公共信息大平台上单独建立可以提供国内外档案信息的平台,同时开放档案信息国际交流渠道,使得档案工作者及时了解国内外档案信息、学术动态、档案法制建设情况,形成国内外档案信息的互联互动,是十分必要的。

3 实现第三方托管,是央企档案工作改革较为理想的途径

3.1 是解决“空中飞人”央企档案工作困境的应急举措。杂技团的“空中飞人”是高难险动作且不能持久。央企档案工作如“空中飞人”,其状态虽不如杂技团那么高难险,但是,却十分让人尴尬。央企档案工作落入“空中飞人”状态,或属于央企改革处置不当的失策,或属于某种无奈之举。总之,它不是一个成功的范例。因此,它不可能长此以往,就一直这样存在下去。当年,作为第一责任方的国家档案局出于种种不便说明的原因将央企档案工作庞大群体收入自己盘中,且不说其自身没有任何权益所得,也是自身能力难以应对的,犹如虎吞大象般勉强。如今,这个烫手山芋弃之不得,持之艰难。而作为第二责任方的国资委亦有难言之隐。除了体制定编在当初国务院的盘子里没有这一块之外,接管央企档案部门这么一支庞大的群体,这么一个专业性管理特点浓厚的部门组合体,又从何处寻得少则几十多则上百的专业人才呢?即使可以做到这一点,且从人员定编上得到国务院允肯,又需要花费多长的时间,多少的精力,最后才能使之成为一个有机联动运作的整体呢?需要再次提及的是,既然第一方、第二方均以种种困难难以达成妥协之举,在社会上打造出一个第三责任方,将央企档案工作托付予其,既是长远妥善之举,又解眼下燃眉之急,虽不属于万全之策,也是当前应急之作。

3.2 整个国家经过三十年改革洗礼已呈现出生机勃勃的发展势头,改革为国内外所称颂。回顾以往,档案工作改革,尤其是至关重要的管理体制改革,我们究竟走得多远呢?新的并且应当已经成熟的央企档案管理体制现在何方呢?成功的企业档案管理模式又有多少呢?反之又问,改革始终难以取得突破的根本原因是什么呢?难道企业档案管理体制改革比涉及国民经济发展成败的企业管理体制改革风险或改革难度还要大得多吗?当然,试行任何一种新的央企档案管理新模式,其间的风险与不测难以预计,功败垂成在某种意义上非人意人力所为。但是,如果我们想把档案工作改革推向前进,有勇气把央企档案管理第三托管方案付诸实践,就要做好充分的思想准备,克服种种困难,顶住各方面压力,不获得央企档案管理体制改革的最后成功,决不罢休。第三方托管企业档案工作在国内是首创。如果我们敢于做第一个吃螃蟹的人,并且在实践第三方托管央企档案工作这一全新管理模式上取得成功,那么。跨世纪的中国档案事业发展中的亮点,不在于此文当属何方呢?

3.3 经过逐步整合,最终成为央企档案管理较为完善的体制。笔者在本文中提出的央企档案管理第三责任方托管方式,如果当前实在没有更妥当的方案,就应当果断地取而用之。不积跬步,无以至千里。我们终究要在改革中迈出艰难的第一步,央企档案管理体制改革终究要打开局面,取得成功。在破题之后,书写央企档案管理体制改革的大篇章随即要展开。此方案付诸实施之前,要经过缜密周全地论证,多方评估,然后在少数单位先行试点,摸着石头过河,取得经验后逐步推广。在整合为较为完善的央企档案管理体制之后,在全部央企中实行。笔者认为,集央企众多人才之智慧,集国家各种体改之经验,群策群力,央企档案实行第三方托管必然能够成为成功之作。

4 如何处置第三责任方与第一责任方和第二责任方的权责利关系

4.1 由国家档案局作为第一责任方赋予央企档案托管所法律职权,央企档案事务托管所对国家档案局负有法律责任。在依法治档大前提下的央企档案管理工作,无论由何方主持,必须具备最起码的法律依据性,就是说,央企档案事务托管所作为央企档案宏观管理工作的社会实体,手中必须举起法律的利剑方能起舞。而能够授予托管所这把法律利剑的,只能是国家档案局。而一旦托管所从国家档案局手中获得这把法律利剑,该所同时也就背负了相应的法律责任。该所必须依照国家档案法律法规监督管理和规范央企档案工作,如果央企档案工作发生重大责任事件,国家档案局可依照相关法律法规追究托管所的法律责任。法律是一把双刃剑,既约束了授予方又同时约束了被授予方。国家档案局将法律武器授予托管所,是出于依法治档的充分依据性和央企档案工作只有依法才能治理的客观必要性。托管所获得法律权力也是很重要的,没有相应法律授予,则权无所立,威无处生。就如一个瘦弱的牧童赶着一大群不听话的羊,身边没有牧羊犬相助,手中没有放射着法律光芒的宝剑威慑,能够完成牧羊任务吗?那么,软弱无力的托管所只能面对积重难返的央企档案工作叹观止矣。反之,负有神圣法律手段的托管所,就可以背负起央企档案事业重新振兴的历史使命。手舞法律利剑,割除盘根错节内斗内耗的央企档案工作之痼疾,消除改革路途上的重重阻力,然后,经过十几年的努力,将生机勃勃的央企档案工作呈现给社会。

4.2 国资委作为第二责任方,赋予央企档案事务托管所以有限而要的行政权力,央企档案事务托管所对国资委负有行政责任。国家档案局的法律重托虽然是神圣的,但是它不可能是威严的。中国终究还是人治色彩浓厚的国家。如果法律既是健全的,法治又是富有成效的,央企档案工作就不会再成为一个难题,发生在诸多央企档案工作中的事情。就不会受到“企业行为”的非难或者说,法治威力如果真的能够无障碍地贯彻至基层,央企集团老总们果真自觉地依法治档,给予档案工作应有重视,还用得着谁为央企档案工作操心劳神呢?然而,法律不是万能的,行政的权威在某些央企之中则是万能的。所以,手中握有法律利剑的央企档案事务托管所,如果可以对央企(档案工作)发号施令。没有国资委的“红头文件”,是万万做不到的。托管所借助于国资委的红头文件,代行国资委实施红头文件规定的工作计划、方案、规定或标准、职责等等。它是从被授权角度,对央企档案工作行使行政职权的。如果某些央企不服从于这种授予权,托管所就可参奏国资委,由国资委去规矩这些不听话的央企。总之,作为托管方后台老板的国资委,它的行政权力才是托管所可以发号施令的依据。缺乏这种依据性,或者这种依据性力度不够,都会使托管所的工作大打折扣。如果国资委认为一纸文件就可以将整个央企档案包袱完全甩给托管所,日常再也不闻不问,甚至出了大乱子也不吭声,那么,直到有一天,托管所这台戏实在唱不下去了,一走了之,国资委是不可能轻松地将这个沉重的包袱从怀中重新甩给国家档案局的。

4.3 央企集团以“企业管理费”财务项目,向央企档案事务托管所缴费,费用使用由托管所依照相应财务准则自行决定,国家档案局和国资委联手负责专项财务审计。央企档案事务托管所作为一个相应规模的社会实体,其频繁的具有一定广度与深度的管理活动,需要相应资金的支持。在国家档案局、国资委联手委托后,戏好唱,钱难收。没有行政渠道保证,管理资金不到位,托管所的工作连一天也维持不下去。国家档案局与国资委都属于“清水衙门”,无国家拨款之外的其他财源,但终究都是吃“皇粮”的而托管所就不同了,它在国务院没有名户,就不会得到财政部拨款。笔者认为,正常渠道的“官银”难以保证,可能是托管所最难唱的一出戏。也是这一新的央企档案管理模式能否在中国立足,能否成为中国档案事业发展史上浓墨重彩一笔的关键所在。解决的途径,还是依靠老大、老二联手,通过国务院并最终通过财政部,从中央企业上缴的“企业管理费”中割取一小块肉,拨付给央企档案事务托管所,作为其正常开支。否则,即使依靠老大老二四处化缘,可接济一时。不是长远之计。而依靠央企捐助,也是饥一顿饱一顿的。无法使人安心当然,托管所可以通过举办培训班,专业技术职称评审(需要授权)获得适当的收入,但费用不足以弥补巨大亏空。

(本文转自《档案管理》2009年第4期)

 
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